STS 1542/2025: qué debe probar una empresa para cobrar los gastos generales

Resumen: La STS 1542/2025, de 27 de noviembre (ECLI:ES:TS:2025:5444), es la sentencia que ha fijado el criterio que hoy rige todas las reclamaciones de gastos generales por suspensión de obra: deben acreditarse en su existencia y alcance, y solo cuando esa prueba directa resulte inviable cabe recurrir, de forma subsidiaria, a un porcentaje sobre el presupuesto. Aunque resuelve un contrato de obra pública, el criterio de prueba que fija es trasladable también a la obra privada. Analizamos en EDIFICA Abogados y Peritos® qué dice exactamente esta sentencia, qué significa para una empresa que reclama sobrecostes, y cómo se traslada tanto a la obra pública como a la privada.

El porcentaje no sustituye a la prueba. Entra en juego cuando la prueba directa, habiéndose intentado, no ha resultado posible.

El caso que tuvo que resolver el Tribunal Supremo

La sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Gobierno Vasco contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que, en un contrato de obras ferroviarias, había reconocido a la UTE contratista una indemnización por la suspensión de las obras —imputable a la Administración—, incluyendo dentro de esa indemnización los gastos generales, calculados mediante un porcentaje sobre el presupuesto.

El Gobierno Vasco no discutía que la suspensión fuera imputable a la Administración. Discutía otra cosa, mucho más de fondo: si esos gastos generales se podían calcular con un simple porcentaje, o si había que probarlos con el mismo rigor que cualquier otro daño.

La pregunta que el Supremo tenía que responder

Cuando el Tribunal Supremo admite un recurso de casación, primero tiene que fijar con precisión cuál es la cuestión que presenta interés casacional —es decir, qué duda jurídica va a resolver, más allá del caso concreto—. En este asunto, la cuestión quedó fijada así:

¿Es necesario acreditar de forma fehaciente el importe de los gastos generales para poder indemnizarlos, o cabe su compensación aunque no se hayan probado en esos términos estrictos? Y si cabe, ¿el criterio correcto para cuantificarlos es aplicar un porcentaje entre el 1,5 % y el 3,5 %, como recomienda el Consejo de Obras Públicas?

Esta pregunta no era nueva. Llevaba años generando respuestas distintas entre los propios tribunales.

Por qué los gastos generales son distintos a otros costes

Para entender la sentencia hay que entender primero por qué esta cuestión resulta tan discutida.

Los costes directos de una obra —materiales, mano de obra aplicada a una partida concreta, maquinaria específica— se prueban con relativa facilidad: hay facturas, albaranes, partes de trabajo que los vinculan a esa obra en particular.

Los gastos generales son distintos. Son los costes de estructura de la empresa —administración central, dirección técnica, servicios corporativos— que no se generan exclusivamente para una obra, sino que se reparten entre toda la actividad de la compañía. Cuando una obra se suspende, esos costes de estructura no desaparecen: la empresa sigue teniendo que sostenerlos, aunque esa obra en concreto esté parada.

El problema es probar cuánto de ese coste de estructura corresponde exactamente a la obra suspendida. Es prácticamente imposible aportar una factura que diga «esto es lo que costó mantener la estructura de la empresa durante la suspensión de esta obra en particular».

Un criterio que había sido distinto según la Sala

La propia sentencia recuerda que este problema no se había resuelto siempre de la misma manera dentro del Tribunal Supremo.

La Sala de lo Civil, en pronunciamientos anteriores, había exigido una prueba exhaustiva, precisa y detallada del daño que suponían esos mayores gastos generales, partiendo de la idea de que una obra paralizada no exige el mismo nivel de dedicación de los servicios centrales que una obra en marcha.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, en cambio, consciente de que exigir ese mismo nivel de detalle resulta prácticamente inviable tratándose de gastos de estructura, ha ido flexibilizando la exigencia probatoria en sus pronunciamientos más recientes.

La STS 1542/2025 se sitúa precisamente en esa segunda línea, pero sin renunciar a la exigencia de prueba: la flexibiliza, no la elimina.

Lo que resuelve la sentencia

El Tribunal Supremo fija un criterio de dos niveles, que conviene entender como una secuencia y no como una elección:

Primer nivel: los gastos generales deben acreditarse en su existencia y en su alcance.

No se presumen por el simple hecho de que haya existido una suspensión. La empresa tiene que aportar elementos que permitan comprobar que, efectivamente, la suspensión produjo un incremento real de sus gastos de estructura, y en qué medida.

Segundo nivel: solo cuando esa prueba exacta resulte inviable, cabe recurrir a una cuantificación porcentual, con carácter subsidiario.

El propio Consejo de Obras Públicas ha venido recomendando un porcentaje de entre el 1,5 % y el 3,5 % del presupuesto de ejecución material del periodo suspendido, precisamente por la dificultad estructural de probar estos gastos con exactitud. El Tribunal Supremo admite este criterio, pero como último recurso: no como una tarifa automática a la que cualquier contratista pueda acogerse sin más.

Dicho de otro modo: el porcentaje no sustituye a la prueba. Entra en juego cuando la prueba directa, habiéndose intentado, no ha resultado posible.

Qué significa esto en la práctica

Para una empresa constructora o promotora que se enfrenta a una suspensión de obra imputable a la Administración —o, por extensión, a cualquier tercero—, esta sentencia marca una hoja de ruta clara:

• No basta con acreditar la suspensión. Hay que poder explicar qué coste de estructura concreto se vio incrementado por ella.
• El esfuerzo de prueba directa debe intentarse primero. Antes de acudir al porcentaje, conviene poder demostrar que se ha intentado calcular el daño de forma directa —y por qué ese cálculo no ha resultado fiable.
• El porcentaje, cuando se utiliza, debe justificarse. No basta con aplicar automáticamente un 1,5 % o un 3,5 %: hay que razonar por qué ese porcentaje concreto resulta adecuado a la duración y circunstancias de la suspensión.
• La documentación contemporánea a la obra es la que sostiene después la reclamación. Registros de personal, contabilidad analítica y trazabilidad de los medios afectados por la suspensión son, en la práctica, la diferencia entre poder cumplir con el primer nivel de prueba o tener que conformarse con el segundo.

Esta doctrina, fijada por la STS 1542/2025, es la que después aplican sentencias posteriores como la STS 793/2026, que analizamos en un artículo anterior a propósito de una demora inicial de obra: la exigencia de separar cada incidencia y probar su daño concreto tiene su origen precisamente en el criterio que fija esta sentencia.

EDIFICA Abogados y Peritos® ayuda a empresas constructoras y promotoras a construir, desde la propia ejecución de la obra, la trazabilidad documental que esta doctrina exige —antes de que llegue el momento de tener que demostrarla ante un tribunal.

¿Esta doctrina solo aplica a la obra pública, o también a la obra privada?

Es una pregunta obligada, porque la STS 1542/2025 resuelve un contrato de obra pública, sometido a la Ley de Contratos del Sector Público. Conviene distinguir dos planos: el marco normativo, que sí es distinto, y el principio de fondo, que no lo es.

El marco normativo es distinto.

En la obra pública, la indemnización por suspensión está expresamente regulada: el artículo 208 de la LCSP/2017 (antes, el artículo 203 de la LCSP/2007) reconoce al contratista el derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios que la suspensión le haya causado, y enumera los conceptos indemnizables. Es un derecho legal tasado, con su propio procedimiento.

En la obra privada no existe un artículo equivalente. Una suspensión, un retraso o una paralización imputable al promotor o a la propiedad se reconducen a las reglas generales del incumplimiento contractual: los artículos 1101 y 1106 del Código Civil, que exigen que el daño sea real, cierto y probado para poder ser indemnizado, sin que exista una lista legal de conceptos indemnizables como la que sí tiene la contratación pública.

El principio de fondo es el mismo.

La exigencia central de la STS 1542/2025 —que los gastos generales no se presumen, que deben acreditarse en su existencia y alcance, y que el porcentaje es un recurso subsidiario y motivado— no nace de una norma exclusiva de la contratación pública. Aplica un principio general del derecho de daños español: quien reclama una indemnización tiene que probar el daño que dice haber sufrido.

De hecho, la jurisdicción civil ha llegado, por su propio camino y sin necesidad de la LCSP, a un diagnóstico muy similar. La Audiencia Provincial de Madrid, en sentencia de 21 de mayo de 2021, reconoció expresamente que los gastos generales son un coste «imposible de individualizar» con el nivel de detalle que tradicionalmente se exigía —el mismo problema estructural que identifica la STS 1542/2025, resuelto de forma paralela en un litigio entre particulares.

Lo que cambia, en la práctica, para una obra privada:

• No hay un artículo que reconozca automáticamente el derecho a indemnización por gastos generales ante una suspensión, como sí existe en la contratación pública. Hay que construir esa reclamación desde el incumplimiento contractual genérico y desde la prueba del daño, lo que hace todavía más importante que el propio contrato regule expresamente qué ocurre en caso de suspensión, retraso o paralización imputable a la otra parte.
• El porcentaje del 1,5 %–3,5 % que recomienda el Consejo de Obras Públicas nació como criterio técnico para la obra pública. En un contrato privado no hay ninguna norma que imponga ese porcentaje concreto, pero nada impide utilizarlo como referencia técnica orientativa —a través de un informe pericial— cuando la prueba directa no resulte posible, dentro del mismo esquema que fija el Tribunal Supremo: primero el intento de cálculo directo, y solo después, motivadamente, la estimación.
• La carga de la prueba pesa, si cabe, con más intensidad sobre el contratista o la parte perjudicada en un contrato privado, precisamente por no contar con el respaldo de una norma como el artículo 208 LCSP.

En definitiva: el criterio de prueba que fija esta sentencia es trasladable a cualquier obra, pública o privada. Lo que no es automáticamente trasladable es el derecho a indemnización en sí mismo, que en la obra privada depende de lo que el contrato haya previsto y de las reglas generales de la responsabilidad contractual.

Preguntas frecuentes sobre gastos generales por suspensión de obra

¿Qué resuelve exactamente la STS 1542/2025?

Fija el criterio para indemnizar los gastos generales derivados de la suspensión de un contrato de obra: deben acreditarse en su existencia y alcance, admitiéndose la cuantificación mediante un porcentaje solo cuando la prueba exacta no resulte posible.

¿Los gastos generales se presumen por el hecho de que haya habido una suspensión de obra?

No. La empresa debe aportar elementos que acrediten que la suspensión produjo realmente un incremento de sus gastos de estructura.

¿Puede aplicarse directamente el porcentaje del 1,5 %–3,5 % que recomienda el Consejo de Obras Públicas?

Solo con carácter subsidiario, cuando se ha intentado una cuantificación directa y esta no ha resultado viable. No es una tarifa automática.

¿Por qué los gastos generales son más difíciles de probar que otros costes de obra?

Porque son costes de estructura de la empresa, compartidos por toda su actividad, y no se generan exclusivamente para una obra concreta. No existe, por su propia naturaleza, una factura que los vincule de forma directa a una sola obra.

¿Esta doctrina se aplica solo a la obra pública?

El criterio de prueba —los gastos generales no se presumen y el porcentaje es subsidiario— es trasladable a cualquier obra. Lo que cambia es el marco normativo: en la obra pública el derecho a indemnización está expresamente regulado (art. 208 LCSP); en la obra privada depende de lo previsto en el contrato y de las reglas generales del Código Civil sobre incumplimiento contractual.

¿Qué debería hacer una empresa para estar preparada ante una eventual suspensión?

Mantener, desde la propia ejecución de la obra, una contabilidad analítica que permita vincular costes de estructura a periodos e incidencias concretas, y documentar en tiempo real el impacto de cualquier suspensión sobre sus medios y su organización.